Especialistas questionam a oportunidade da revisão do licenciamento urbanístico

Depois da grande adesão registada no Seminário "As alterações ao licenciamento urbanístico", no dia 9 de fevereiro, em Lisboa, o Imojuris e a Morais Leitão, com o apoio da Associação Portuguesa dos Promotores e Investidores Imobiliários (APPII) e da Vida Imobiliária, promoveram, no dia 12 de fevereiro, uma nova edição desta iniciativa, desta vez no auditório da Morais Leitão, no Porto. Em debate esteve a Proposta de Lei n.º 48/XVII/1, que autoriza o Governo a rever o regime aplicável ao licenciamento de operações urbanísticas, a alterar o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) e o regime jurídico da reabilitação urbana. Na mesma ocasião, foi efetuado um primeiro balanço a dois anos de implementação do Simplex Urbanístico de 2024 (Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro) e avaliados os riscos de uma nova alteração legislativa com impacto direto na prática municipal e na atividade dos operadores económicos.

João Pereira Reis, Sócio da Morais Leitão, centrou a sua intervenção na dimensão e na frequência das alterações ao RJUE, sublinhando o impacto que a instabilidade normativa tem na execução prática dos procedimentos. Para o advogado, “isto é preocupante”, porque “todos nós sabemos que há uma décalage entre a aprovação de um determinado diploma, a sua entrada em vigor e a prática efetiva que decorre desse diploma”. Um hiato temporal que, na sua opinião, tende a ser subestimado pelos decisores políticos.

João Pereira Reis apontou que a revisão proposta mexe num volume significativo de artigos do RJUE (99 artigos) e pode falhar o objetivo anunciado de combater a burocracia. Para exemplificar, salientou o novo artigo 24.º-A, relativo à alteração do projeto de arquitetura na pendência do processo de licenciamento, em que “passa a existir outra vez conferência procedimental e consulta a entidades externas”. Na sua perspetiva, “o aspeto mais crítico do Simplex 2024 tem a ver com as portarias de regulamentação”, questionando a utilidade, “na perspetiva do interesse público”, de muitos dos documentos exigidos. Também o arquiteto João Quintão, Diretor do Departamento de Planeamento da Câmara Municipal de Matosinhos, sublinhou este aspeto: “as portarias, perante o que está, mesmo perante o Simplex que existe, estão completamente desatualizadas”, disse, defendendo uma maior concentração nos elementos que efetivamente suportam a avaliação urbanística e o interesse público.

Rui Ribeiro Lima, Sócio da Morais Leitão, colocou o foco no impacto substantivo do decreto-lei autorizado e no modo como este pode reconfigurar os temas ligados ao controlo prévio urbanístico. O advogado notou que, comparando o regime atualmente em vigor com o texto em discussão, “há um agravamento dos procedimentos e eliminação de situações de isenção”, em virtude da alteração do conceito de ‘reconstrução’. A este propósito, alertou para zonas interpretativas cinzentas, nomeadamente quando a lei remete para o ‘último antecedente válido’ do edifício, conceito que, segundo o especialista, poderá gerar dúvidas e litigiosidade. Acresce, ainda, a alteração dos critérios para a comunicação prévia em loteamentos, quando exista Plano de Pormenor ou Unidade de Execução, com efeitos práticos na tramitação: “são alterados os critérios para licença/comunicação prévia de loteamento (…) restringindo ou dificultando a utilização da comunicação prévia”.

A redução dos prazos foi outro tema central. João Pereira Reis levantou reservas sobre a clareza da contagem dos prazos nesta nova proposta. Ao contrário do que acontece no atual RJUE, esta proposta prevê que “os prazos começam a contar-se a partir do saneamento e não da entrada do pedido” e “podem ser prorrogados, o que gera alguma insegurança jurídica”. Nesse sentido, defendeu que a celeridade só é útil se for acompanhada de certeza jurídica, frisando ser “preferível ter prazos mais dilatados, mas com a certeza absoluta de quando é que terminam (…) ter muita clareza de como é que se contam estes prazos e a partir de quando”.

'Títulos urbanísticos' e o regresso do papel

Outro ponto polémico abordado por João Pereira Reis foi a (re)introdução dos títulos urbanísticos que, na prática, podem reaproximar o sistema de lógicas documentais que o Simplex de 2024 tentou eliminar. Para o advogado, a reintrodução desta figura dos títulos urbanísticos “corresponde, pelo menos na prática, à reedição dos alvarás, se bem que com outro nome”, salientando que, hoje, por regra, o comprovativo de pagamento das taxas já funciona como título bastante, sem necessidade de emissão de documento adicional.

Esta questão da necessidade do ‘papel’ foi também abordada por Joana Duro, Associada Coordenadora da Morais Leitão, que apontou uma tensão recorrente entre a ambição de celeridade e a procura de segurança formal. “Há uma codependência sistémica do papel (…) ninguém quer o papel e toda a gente quer tudo rápido. No final do dia, toda a gente se preocupa por não ter o papel e por não ter uma decisão expressa”. O Simplex de 2024 “era disruptivo, mas a verdade é que a licença de utilização não servia para nada. Era um papel e a sua eliminação foi uma bandeira do Simplex, mas sem grande relevância”. Para a advogada, parte da resistência ao Simplex decorre de um reequilíbrio de responsabilidades, isto porque “o Simplex deu a cada um o que era seu, obrigou cada um dos operadores, no fundo, a ajustar-se àquilo que lhe era devido”. E prosseguiu dizendo que “os desafios jurídicos não são do Simplex, mas da sua implementação”. Houve “um período de adaptação e uma desaceleração, porque os operadores não sabiam bem como reagir. Agora que estávamos no momento ótimo, em que os municípios já tinham assimilado o Simplex e os operadores já se tinham habituado, surgem estas alterações”, concluiu.

Municípios pedem “plataforma única” e revisão mais abrangente

A experiência do Simplex não é homogénea. Manuel Maria Gonçalves, CEO da APPII, salientou a diferença de desempenho entre os municípios. “A dinâmica do Porto está completamente diferente, no bom sentido, da de Lisboa e isso está relacionado com o licenciamento ou, pelo menos, com a perceção que as pessoas têm do licenciamento.” E apontou um problema estrutural que o setor identifica há anos: “temos 308 municípios, 308 regulamentos municipais, não temos uma plataforma urbanística única, temos até diferentes softwares e, portanto, os procedimentos são completamente diferentes em cada uma das câmaras municipais.”

Do lado dos municípios, a arquiteta Lara Salgado, Diretora Municipal de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto, faz um balanço positivo do Simplex no Porto, mas com nuances e custos organizacionais. Reconheceu que “o resultado da aplicação do Simplex é positivo”, com aumento de processos e fogos licenciados e redução do tempo médio de resposta, mas acrescentou que o cumprimento de prazos exigiu uma reorganização interna, “tivemos de reestruturar os serviços e alargar o quadro de pessoal”. A responsável alertou, contudo, para a má instrução processual como fator determinante nos atrasos. “Quase 90% dos processos estão mal instruídos, em média faltam cerca de cinco elementos”, o que significa “uma perda média de um mês e meio” em cada procedimento. Algo que, admite, poderia ser mitigado, quer com a anunciada plataforma única de submissão de processos, “que já devia estar implementada desde 5 de janeiro”, quer com o Código da Construção: “existem cerca de 2.200 diplomas aplicáveis à construção e ao urbanismo. Onde é que está o Código da Construção?”, questionou. Para a arquiteta “é preciso uniformizar procedimentos, não é só a questão dos prazos”. Por outro lado, “a prática do mercado tem resistido às mudanças do legislador”. E exemplifica: “se o PIP qualificado já permite à câmara municipal apreciar o projeto de arquitetura, com termo de responsabilidade, porque não se avança nesses termos?”.  

Numa perspetiva não tão otimista, o arquiteto João Quintão relativizou o efeito transformador do Simplex de 2024 em Matosinhos. “O Simplex não veio alterar grande coisa” e aponta, inclusive, uma alteração que levanta algumas dúvidas: “em vez de vermos os processos por ordem de entrada, vemos pelos prazos”, disse, levantando dúvidas sobre se será este “o critério mais justo”.

O Diretor de Planeamento da Câmara Municipal de Matosinhos frisou também que “o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) é tão importante para a cidade como é o RJUE. O problema não está só no RJUE”. Nesse sentido, defendeu uma revisão “mais transversal”, pois “o legislador olhou só para parte do fenómeno e não para o edifício jurídico inteiro”.

Licenciamento continua no topo dos obstáculos para os promotores imobiliários

Ainda durante este seminário foi possível ter uma perspetiva de mercado. Ricardo Guimarães, Diretor da Confidencial Imobiliário, comparou Lisboa e Porto, salientando que “os 18 concelhos da região de Lisboa estão a desenhar e a avançar em obra com o mesmo volume de fogos que os nove concelhos do Grande Porto”. E, olhando apenas para o Grande Porto, destacou o desempenho do Porto, com 5.500 fogos novos em pipeline, e Vila Nova de Gaia, com 4.200. Mas a mensagem central foi esta: “o primeiro obstáculo à construção e à promoção tem sido sempre o licenciamento e, em rigor, não vimos uma redução desse constrangimento em resultado do primeiro Simplex. Agora vamos ver como é que o mercado reage a este segundo Simplex”.